新型城镇化建设困境解决方案（完整）

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新型城镇化建设困境解决方案 本文关键词：城镇化，困境，解决方案，建设

新型城镇化建设困境解决方案 本文简介：摘要：随着国家政策变化和城市需求升级，我国新型城镇化进程已经进入提质增速阶段，需大量投入资金。通过分析现阶段新型城镇化开发模式的资金投入思路，阐述新型城镇化建设在资金投入层面所面临的困境，然后介绍现有资金投入困境的解决方案，并以岳麓山国家大学科技城项目为例，以期探索建立良性资金循环逻辑，推进新型城镇

新型城镇化建设困境解决方案 本文内容：

摘要：随着国家政策变化和城市需求升级，我国新型城镇化进程已经进入提质增速阶段，需大量投入资金。通过分析现阶段新型城镇化开发模式的资金投入思路，阐述新型城镇化建设在资金投入层面所面临的困境，然后介绍现有资金投入困境的解决方案，并以岳麓山国家大学科技城项目为例，以期探索建立良性资金循环逻辑，推进新型城镇化建设。

关键词：新型城镇化；
资金投入；
滚动开发；
社会资本

早在上世纪八十年代，美国、英国、日本等发达国家的城镇化率达到75%～80%甚至更高，而截至2017年年底，中国的这一数据还仅为58.52%，我国的城镇化建设仍有很多发展空间。新型城镇化建设离不开资金层面的支持，在当前地方政府债务压力加大及财政降杠杆背景下，如何在新型城镇化的建设资金来源及循环方案中开拓创新，是推进新型城镇化工作面临的巨大挑战。本文通过研究现阶段新型城镇化开发工作在资金投入层面面临的实际困难，探讨适合我国当前基本国情的城镇化开发资金循环方案，力求在资金循环方面实现创新，提高新型城镇化的工作质量和效率。

1现阶段新型城镇化开发的资金投入思路

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中要求，进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融合发展，完善区域城市基础配套设施，吸引带有目标产业属性的企业在区域内落户，在政府相关利好政策引导及扶持下，带动区域经济发展，增加区域税收收入，从而提升城市发展动力，达到“以产促城、以城兴产”的良性发展循环。从资金来源及资金投入角度看，现阶段城镇化工作主要包含两种发展思路：财政直接投资思路和市场化开发思路。财政直接投资思路指通过政府的财政资金投入，建设片区的城市生活设施及基础配套工程，通过相应的财政补贴及激励措施，吸引城市运营商带动区域产业经济发展，从而实现城市产业支撑与人居环境的完美融合。但是在2019年各地政府隐性债务增加及基建投资增长降速的背景下，国家宏观财政政策主要集中在去杠杆工作上，财政部也将严格控制各地政府负债率的上升，以往通过政府财政资金投入的财政直接投资思路由于受到地方财力的制约，将很难大规模应用。市场化开发思路，指的是政府依照片区规划，完成一些具备市场经营属性的项目，在土地的征拆和整理等一级开发工作后，通过招拍挂的方式，引入土地二级开发投资人，对相应区域进行投资开发。由于完全采取市场化开发自负盈亏的方式，开发商很难在综合性的片区开发项目中通过自身的策划及运营能力完成项目整体资金平衡，难以保证政府新型城镇化目标的顺利实现。

2新型城镇化资金投入面临的困境

2.1政府难以承担城镇化工作中基础设施配套工程的巨额支出随着国家在新型城镇化领域的经验累积，发展方式也由以往的粗放堆集式转变成当前的精准定位式，提高了新型城镇化的质量和进度要求。由于以往政府通过融资平台的购买服务及伪PPP方式为各地政府带来了诸多隐性债务风险，未来很长一段时间财政将会围绕处理隐性债务和降杠杆方面进行宏观调控。经过对全国大部分省市政府的财政收支数据的收集研究后，发现全国只有极少部分地方财政有盈余，其他全部都是严重赤字。以湖南省为例，在2019年发布一系列政策文件后，可以明显感受到湖南省各市县基建投资速度放缓。在我国现阶段财政支持力度减退的条件下，政府将难以承担城镇化工作中基础设施配套工程的巨额支出。2.2经营性项目的市场化开发主体利益诉求与政府难以统一2019年是我国经济转型的重要一年，内部金融去杠杆推进让市场资金面偏紧；
外部美国经济强势复苏，一再加息使美元颇为强势，新兴市场货币面临不小的贬值压力。同时，随着国家层面对房地产的调控力度加大，投资开发商对城镇化开发的参与力度大大降低，目前已投身城镇化建设的市场化开发主体资金规模难以匹配国家新型城镇化进程中庞大的资金需求。

3现阶段城镇化开发资金投入困境的解决方案

城镇化具有高投入、周期长、复杂性等特点，如何妥善处理城镇化进程中的各种问题，推动城镇化的顺利进行，是城镇化发展的重点。现阶段，资金的来源与循环已经成为了困扰城镇化工作进程的因素之一。一方面部分地方政府由于债务压力过大，希望通过开发模式的设计使项目实现资金自平衡，完全借助社会资本的力量推动城镇化工作；
另一方面社会资本难以在兼具社会公共服务职责的城镇化工作中通过市场商业运作达到盈利目的。横亘在政府和社会资本间的矛盾严重影响了国家新型城镇化工作的推进。因此，如何化解这一资金层面的矛盾，成为了现阶段城镇化工作的攻坚关键。3.1基于PPP合作框架下的开发模式通过研究发现，在PPP模式的合作框架下，通过资金循环方案的设计能够合理地解决目前新型城镇化工作中资金投入层面面临的问题。PPP模式在城镇化开发中可以具体表现为集产业落地、区域开发、园区招商和城市运营为一体的“产业新城”封装模式，其本质是将以往土地财政框架下政府平台公司城镇化和招商引资的市场化变种和优化，目的在于通过撬动城镇化后的房地产货值溢价部分以及各项稳定持续现金流产出，来冲抵前期大范围拿地及基础设施配套费用等大额投入，在目标区域内实现资金循环和资金平衡。PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段城镇化融资难的问题，化解地方债务危机，还能够有效调动社会资本的积极性，真正的促使社会资本与政府共同参与推动新型城镇化开发工作。3.2资金循环方案设计在确立PPP模式并成立项目公司后，项目公司通常可以将大范围的城镇化项目拆解为多个滚动分期开发子项目，将每个独立的子项目划分为一级土地开发、二级物业开发、三级产业开发和四级的资产证券化，相互之间形成资金闭环，在第一次分期开发投入的资金循环过后，形成的资金池可以投入到下一期开发，达到滚动开发的目的。（1）初始资金的来源初始开发资金由一定比例的自有资金及债务资金组成，其中债务资金通过银行贷款等方式融资。而对于动辄几十平方公里的大型片区开发类项目，即使是启动项目的自有资金，往往数额也颇大，因此自有资金可以借助基金结构的设置，通过股权融资的方式筹集。（2）子项目的资金闭环方案在新型城镇化建设中，存在大量的能源、交通、供水供气、公寓等项目，该类项目具有一个共同的特点，即拥有非常稳定的现金流，且体量较大，非常适合采取资产证券化的方式，通过金融手段提前变现预期收益，减轻整体项目后期投资压力。项目公司可以通过将自持物业包装成可交易金融产品的方式，提前获取项目未来收益，结合项目的物业销售及产业服务收入，将缩短获利及资金回笼时间，弥补滚动开发的资金缺口，改善项目公司的资金结构。3.3岳麓山国家大学科技城的资金内循环（1）项目情况2016年2月，岳麓山国家大学科技城选址在湖南湘江新区都市区，总面积550平方公里，核心区100平方公里。作为国家创新体系的重要组成部分和自主创新的重要基地，岳麓山国家大学科技城是区域经济发展和行业技术进步以及高新区二次创业的主要创新源泉之一，也是中国特色高等教育体系的组成部分，以高等学校产学研结合的模式，为社会服务培养创新创业人才提供重要平台。作为本次城镇化模式研究对象的创新成果转化区位于长沙高新区境内，约30.1平方公里（含与湘江新区合作区7.9平方公里）。经初步测算，岳麓山国家大学科技城创新成果转化区项目整体投资预计在2500亿至3000亿之间。2017年高新区财政总收入达100.26亿元，同年，高新区超额完成税收任务，其中，一般公共预算收入91.05亿元，同比增长16.8%，税收收入占一般公共预算收入的比重达96.5%，财政收入质量明显提高。但对于大科城项目的开发而言，财政压力依然十分巨大。（2）资金内循环途径岳麓山国家大学科技城核心区目前已成功通过PPP模式确定了城镇化开发思路。PPP模式的顺利实施，为岳麓山国家大学科技城片区开发引入了大量外部资金，解决了地方财政的短期巨额支出压力，化解了地方政府债务压力。同时，通过市场化开发主体的进入，大大提升了该片区的开发进度，提升了城镇化效率。从资金循环角度来看，该项目由政府通过公开招标引入的社会资本方按照合同要求完成投融资和土地开发建设，并按期移交。通过建立政府性基金（即区本级财政收入预算中涉及到的土地出让和长期税收的部分）专项用于一级开发的成本回报。根据未来实际情况，当土地出让收入不足以支付土地一级开发成本时，运用二级开发中招商产生的税收弥补不足部分，通过片区自平衡完成片区的城镇化开发工作，大大降低政府短期债务压力。而企业在前期阶段通过基金的方式成功募得项目的开发资金，通过一级开发的政府支付、二级开发物业销售收入、三级产业招商奖励收入、四级的资产证券化形成了资金池和良好的资金闭环逻辑，并通过合理控制节奏分期开发的方式，稳步推进了片区城镇化工作。

4结语

在目前城镇化的工作中，如何通过政府的调控手段正确引导市场开发主体参与城镇化工作并形成良性的资金循环逻辑，尤为重要。本文基于PPP合作框架的滚动开发资金循环方案目前得到了政府的认可和多个金融机构的支持，有效解决了新型城镇化工作中资金投入方面的问题。

作者：赵萌 盛松涛 单位：长沙理工大学

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